Por Jorge Rendón Vásquez

El Tribunal Constitucional acaba de resolver “manifiestamente contra el texto expreso y claro de la ley” (Cód. Penal, art. 418º).

Se trata de su sentencia 337/2022 (Expte. 00027-2001-PI/TC) del 27/9/2022, que declara, por una mayoría de 6 votos, infundada una demanda del Poder Ejecutivo del 26/7/2021 para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 31125 del 18/2/2021. Un vocal voto para que se le declare fundada.

Examinemos el caso.

La Ley 31125 dispone, en esencia, la declaración en emergencia del Sistema Nacional de Salud por el período de doce meses contados a partir de su vigencia (art. 2º) y la implementación de medidas relativas a recursos humanos (art. 5º) y a mejorar los recursos y servicios de salud (art.6º). Las medidas sobre recursos humanos consisten en aumentos de remuneraciones y creación de ciertos derechos sociales para los servidores públicos de salud y en la contratación del personal y la infraestructura necesarios.

El Procurador del Poder Ejecutivo sostuvo, en su demanda, que estas medidas darían lugar a gastos para lo que el Congreso de la República carece de atribuciones, puesto que la Constitución establece que “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.” (art. 79º).

En su fundamentación, los seis vocales del Tribunal Constitucional que votaron contra el Poder Ejecutivo, dijeron, apoyándose en una sentencia anterior: “La finalidad del artículo 79º de la Constitución es que las iniciativas legislativas no generan nuevos desembolsos o erogaciones no previstos en el presupuesto del correspondiente año fiscal y que tampoco pueden incrementar los gastos públicos ya incluidos en dicho presupuesto público.” (punto 172).

Sin embargo, el artículo 79º de la Constitución no alude al presupuesto vigente. La prohibición a los congresistas es génerica; y ellos no pueden atribuirse la función de crear gastos en presupuestos futuros, lo que implicaría otorgarse la potestad de modificar la Constitución, haciéndole decir a esta lo que ellos quieran. Esta regla obliga también al Tribunal Constitucional, el que solo puede declarar la inconstitucionalidad de una ley cuando “contravenga la Constitución en la forma o en el fondo” (art. 200º-4) y no admitir su constitucionalidad con un argumento que no existe textualmente en la Constitución.

Este asunto va más allá del caso concreto examinado. Es como la tapa de la Caja de Pandora.

Con la prohibición a los congresistas de crear y aumentar los gastos públicos, los autores de la Constitución vigente se propusieron hacer del Poder Ejecutivo (que en la década del noventa del siglo pasado ejercía Fujimori) un poder omnímodo y sujetar a los congresistas a asistirlo en su gestión, privándolos de toda posibilidad de proponer proyectos de mejoras sociales, puesto que los derechos sociales y los servicios públicos en general tienen necesariamente un costo que el Estado debe asumir, lo que implica para este contar con los recursos suficientes para financiarlos, los que solo pueden salir de la tributación, principalmente de los impuestos directos e indirectos.

Lo que se quiso, en el fondo, fue mantener bajo estricto control las remuneraciones y derechos sociales de la masa de empleados públicos y dejar, en cambio que los funcionarios de ciertas instituciones (congresistas, jueces, fiscales y otros) pudiesen elevarse sus sueldos a voluntad, aprobando sus propios presupuestos.

Y, para que no cupiera ninguna duda sobre esto, en la Constitución se dispuso también que “No pueden cubrirse con empréstitos los gastos de carácter permanente” (art. 78º), es decir los gastos en personal y mantenimiento. Al Banco Central se le dio la función de “preservar la estabilidad monetaria” y de “regular la moneda y el crédito del sistema financiero, administrar las reservas internacionales a su cargo” (Const., art. 84º), vale decir que solo puede emitir dinero con el repaldo respectivo en oro o en divisas fuertes, y no para cubrir déficits presupuestales, “está prohibido de conceder financiamiento al erario” (art. 84º).  De este modo, se creo, en nuestro país una cierta cultura de estabilidad presupuestaria y monetaria, compatible con el neoliberalismo económico impuesto por la Constitución, al que los gobiernos posteriores al de Fujimori se han ajustado obligatoriamente.

Al mismo tiempo, los congresistas, cuyas campañas fueron financiadas por los grupos de Poder Económico, se han atenido a esas reglas, hasta que el mismo sistema entró en contradicción, en este aspecto, y aparecieron opciones populistas o derechistas, las que, para recuperar, sostener o ampliar su influencia, impresionando a ciertos sectores de la población o grupos, no han tenido otro camino que romper el alambrado jurídico.

Los grupos de izquierda y sus parlamentarios y funcionarios en el Ejecutivo están, por lo menos hasta ahora, fuera de este partido.

El caso comentado trasciende lo legal, sin que, al parecer, los miembros del Tribunal Constitucional, que son abogados, se hayan dado cuenta de la importancia de los preceptos presupuestarios en juego.

Por su necesidad, las relaciones del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en materia presupuestaria requieren una reforma constitucional por la cual se establezca una coordinación entre ellos para determinar la progresión de las remuneraciones y derechos sociales en el sector publico y la expansión y mejora de los servicios públicos en función de las necesidades de la sociedad, y la aprobación de una elevación de los tributos para pagarlos.

Tal como están las cosas, en esta materia, si no se elevaran los tributos, los aumentos de remuneraciones y nuevos derechos sociales de los empleados públicos y la expansión y mejora de los servicios públicos para las mayorías sociales dependerían del crecimiento de la economía, que aportaría una elevación correlativa de los ingresos presupuestarios o, si estos no bastaran, no se produjeran o se redujesen, no cabría otra solución que recortar gastos en otras partidas.

Obviamente, los recursos de la seguridad social, consistentes en cotizaciones de empleadores y trabajadores, no ingresan en la mecánica de la aprobación del presupuesto público.

(Comentos, 22/11/2022)